Naar een integrale benadering van inburgering en participatie

De Wet Inburgering is er om de integratie van vluchtelingen en andere nieuwkomers te bevorderen. Dit inburgeringsstelsel verandert drastisch in 2021. Dat is hard nodig, want het huidige stelsel blijkt niet succesvol. Wat gaat er veranderen? En vooral: welke aanbevelingen gelden voor de inrichting en uitvoering, op het vlak van onderwijs, gezondheid en zelfredzaamheid?

'Zonder taal kan je niet integreren. Een gewoon leven hier gaat niet zonder de Nederlandse taal. Ik wil hier graag integreren, werken en leven.' Net als deze Irakese vrouw zijn veel statushouders zeer gemotiveerd om de taal zo snel mogelijk onder de knie te krijgen. Desondanks lukt het velen van hen niet om de inburgering succesvol te doorlopen. In dit artikel beschrijven we de knelpunten van het huidige inburgeringsstelsel en geven we aan wat er gaat veranderen. Vervolgens geven we aanbevelingen mee voor de inrichting van het nieuwe inburgeringsstelsel, op basis van de onderzoeken die wij de afgelopen jaren vanuit het Verwey-Jonker Instituut en Kennisplatform Integratie & Samenleving uitvoerden.

De uitgangspunten van de wet werken in de praktijk onvoldoende.

Niet succesvol

De huidige Wet Inburgering stamt uit 2013. De wet heeft drie uitgangspunten.³ De wet gaat uit van een eigen verantwoordelijkheid: de inburgeringsplichtige nieuwkomer¹ wordt geacht zelfstandig de weg te kunnen vinden in het inburgeringsstelsel. Gemeenten - die voorheen het taalaanbod inkochten en inburgeraars naar taalscholen doorverwezen - spelen geen grote rol meer. Ten tweede gaat de wet uit van marktwerking waarbij er een commerciële markt is van taalaanbieders die met elkaar concurreren en zo tot een goede prijs-kwaliteitverhouding komen. Als derde uitgangspunt zijn er, om inburgeraars te motiveren, sancties verbonden aan het niet behalen van de inburgering. Naast de taal moeten nieuwkomers de onderdelen Kennis van de Nederlandse Samenleving, Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt en het Participatieverklaringstraject met succes afronden, opdat zij goed voorbereid zijn op leven en werken in de Nederlandse context, en kennis hebben van de Nederlandse normen en waarden.

Dit inburgeringsstelsel is niet succesvol gebleken. De uitgangspunten van de wet werken in de praktijk onvoldoende. Dat blijkt uit kwantitatief onderzoek van de Algemene Rekenkamer² en Significant³ en uit de VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2018⁴, waarvoor het Verwey-Jonker Instituut gesprekken voerde met meer dan vijftig vluchtelingen.

Persoonlijke ondersteuning, bijvoorbeeld bij het kiezen van de taalschool is nodig: inburgeraars kunnen geen afgewogen keuze maken in de beperkt transparante cursusmarkt en malafide taalscholen profiteren hiervan. Ondanks hun motivatie kiezen inburgeraars uit angst voor sancties vaker voor een lager niveau van inburgeren, waardoor ze het risico lopen dat ze opleidingsmogelijkheden en kansen op goed werk mislopen. Het inburgerstelsel staat bovendien teveel op zichzelf, waardoor samenhang tussen inburgering en participatie (via werk, vrijwilligerswerk, opleiding) mist. Gemeenten die vanuit de Participatiewet verantwoordelijk zijn voor de arbeidstoeleiding van bijstandsgerechtigde statushouders, gaven de afgelopen jaren massaal aan dat zij de regie op de inburgering terug willen, om statushouders een aanbod te kunnen doen waarin de taal leren en participeren hand in hand gaan.⁵

Op basis van de ervaringen met het huidige stelsel en de onderzoeksresultaten heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geconcludeerd dat het inburgeringsstelsel 'te ingewikkeld en niet effectief' is; het inburgeren duurt in de praktijk te lang en nieuwkomers blijven te lang aangewezen op een bijstandsuitkering.⁶ Met het nieuwe inburgeringsstelsel beoogt de minister de knelpunten van de huidige wet op te lossen. Het doel is om nieuwkomers in staat te stellen zo snel mogelijk te participeren, liefst via betaald werk.⁷ Uitgangspunt van de wet is dat gemeenten de regie voeren op de uitvoering van het nieuwe inburgeringstelsel: zij begeleiden de inburgeraars en kopen aanbod in. De gemeente voert met elke inburgeringsplichtige nieuwkomer een intakegesprek. Daarin stellen ze samen een Plan Inburgering en Participatie (PIP) op met daarin (bindende) afspraken. Het taalniveau dat inburgeraars moeten behalen wordt verhoogd (van taalniveau A2 naar taalniveau B1). Er komen drie inburgerroutes; de B1-route die Nederlands leren combineert met (vrijwilligers)werk; de onderwijsroute die jonge inburgeraars via een taalschakeltraject voorbereidt op een reguliere opleiding; de Z-route voor mensen voor wie de onderwijs- of B1-route buiten bereik ligt. Deze route is gericht op het je kunnen redden in de maatschappij. Om schulden in de eerste periode na vestiging in de gemeente te voorkomen, krijgen gemeenten de taak alle vluchtelingen de eerste periode te 'ontzorgen': de gemeente betaalt vaste lasten zoals huur, energiekosten en de verplichte verzekeringen uit de bijstand en de vluchteling ontvangt het resterende bedrag.

Het nieuwe stelsel biedt aanknopingspunten om vrouwen langer en intensiever te begeleiden.Robert B. Fishman/dpa/pict

Aanbevelingen

Bij het opstellen van de nieuwe wet - die naar verwachting in 2021 in werking treedt - voert de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid overleg met gemeenten, maatschappelijke organisaties en hun departementale partners. De plannen voor een nieuw inburgeringsstelsel adresseren een groot deel van de knelpunten van de huidige wet. Op basis van recente onderzoeken, met name onder vluchtelingen, kunnen we bovengenoemde partijen een reeks aanbevelingen meegeven. De aanbevelingen hebben betrekking op de volgende thema's: instroom van (jonge) statushouders in onderwijs, gezondheidsproblemen, (financiële) zelfredzaamheid en aandacht voor kwetsbare groepen, waaronder migrantenvrouwen.

Om te beginnen het thema onderwijs. Vluchtelingen die een Nederlands diploma behalen, hebben betere kansen om (duurzaam) werk te vinden. Helaas lukt het veel van de - overwegend jonge - vluchtelingen niet om in het reguliere beroeps- en hoger onderwijs in te stromen. In het nieuwe inburgeringsstelsel kunnen jonge inburgeraars via de onderwijsroute een taalschakeltraject volgen dat onder andere bestaat uit taallessen, studievaardigheden en loopbaanoriëntatie. Dit zal naar verwachting meer statushouders de kans bieden zich voor te bereiden op het Nederlands onderwijs. Begeleiding in een dergelijk schakeljaar is cruciaal. We bevelen daarom aan om te zorgen voor voldoende en laagdrempelige begeleiding, ook voor niet-studiegerelateerde problemen die het leer- en concentratievermogen beïnvloeden (bijvoorbeeld zorgen over gezinshereniging).

Uit onderzoek⁸ weten we dat instroom in onderwijs - ook na een schakeltraject - niet vanzelf gaat: onderwijsinstellingen hanteren criteria waar statushouders niet aan kunnen voldoen (bv. een diploma is verplicht), statushouders hebben hulp nodig bij alle administratieve rompslomp en een warme overdacht is belangrijk, onder meer omdat onderwijsinstellingen soms huiverig zijn om statushouders toe te laten. Het ontbreekt op dit moment aan een stevige infrastructuur waarbij alle betrokken partijen met elkaar bespreken hoe de instroom gerealiseerd kan worden. De taalschakeltrajecten in het nieuwe inburgeringsstelsel bieden geen garantie voor instroom in een opleiding. Gemeenten en onderwijsinstellingen moeten zorgen dat zij goede, intensieve en structurele contacten met elkaar en andere betrokken stakeholders hebben. Daarmee zijn zij er samen voor verantwoordelijk dat statushouders vanuit taalschakeltrajecten ook daadwerkelijk kunnen doorstromen naar een reguliere opleiding. Tíjdens de studie is goede begeleiding van belang, en dan met name in het eerste studiejaar. Dit om te voorkomen dat statushouders vroegtijdig uitvallen, bijvoorbeeld omdat het taal- of onderwijsniveau hoger is dan zij verwacht hadden.

Gezondheid

Om inburgering en participatie te doen slagen, is het van belang dat mogelijke problemen op alle leefgebieden van statushouders in beeld zijn en dat zij zich goed genoeg voelen om aan de slag te gaan. Veel statushouders kampen met psychische of fysieke gezondheidsproblemen, zoals slapeloosheid en concentratieproblemen. Een integrale benadering is essentieel. Daarin ligt de focus niet alleen op werk en andere vormen van participatie, maar wordt gekeken naar de situatie en belastbaarheid van de persoon als geheel. Als gezondheidsproblemen niet worden geadresseerd, dan stokt het traject van inburgering en participatie.⁹ Het nieuwe inburgeringsstelsel, waarin breder wordt gekeken dan alleen de inburgering, biedt hier kansen voor. Uit onderzoeken⁴ blijkt keer op keer dat de motivatie van statushouders om in te burgeren groot is. Het Plan Inburgering en Participatie (PIP) biedt aanknopingspunten om sámen met de statushouder een plan op te stellen, aansluitend bij diens eigen wensen, mogelijkheden en ambities. Om ook statushouders met zorgen of gezondheidsproblemen de kans te geven hun potentieel te bereiken, is het van belang dat het systeem voldoende flexibel is om trajecten gaandeweg aan te passen. Juist van gezondheidsproblemen is aan de start van een traject nog niet duidelijk of en welke rol zij gaan spelen. Soms komen zij pas jaren later aan het licht. Zorg ervoor dat statushouders voldoende ruimte krijgen om aan hun gezondheid te werken, zó, dat ze toch op een zo hoog mogelijk taalniveau kunnen inburgeren. Benut docenten, maatschappelijk begeleiders en andere bij de statushouder betrokken partners om (veranderingen in) problemen rond gezondheid en welzijn te signaleren en maak duidelijke afspraken waar zij met hun signalen terecht komen, wie welke ondersteuning biedt en wie de regie voert op eventuele doorverwijzingen. Maak gezondheidsvaardigheden onderdeel van de taallessen, bijvoorbeeld door gesprekjes met de huisarts te oefenen, uitleg te geven over het systeem van gezondheidszorg of te praten over gezonde leefstijlen. Stimuleer sociale contacten met Nederlanders, omdat statushouders dit als een (groot) gemis ervaren en dit contact een factor is die de (ervaren) gezondheid bevordert.

Uitgangspunt van de nieuwe wet is dat gemeenten de regie voeren op de uitvoering.

Zelfredzaamheid

Inburgering is meer dan alleen taal. De afgelopen jaren zagen we¹⁰ dat statushouders al vroeg na aankomst in Nederland in de schulden raken, en hier niet op eigen kracht uit kunnen komen. De problemen met schulden leggen een onevenredig groot beslag op de inzet van de maatschappelijke ondersteuning, die bedoeld is om statushouders te helpen met het settelen in Nederland. In de nieuwe inburgeringswet ontzorgen gemeenten alle statushouders, om deze schulden te voorkomen. Deze maatregel kan statushouders in die eerste periode, wanneer zij al zoveel administratie en praktische zaken moeten regelen, ontlasten. Deze maatregel kan echter op lange termijn alleen werken, als statushouders in de ontzorgperiode leren om inzicht te krijgen in hun inkomsten en uitgaven, het systeem kennen en weten waar ze hulp kunnen krijgen. Zorg dat ontzorgen geen losse maatregel is, maar gepaard gaat met financiële educatie en preventie. Het bestaande aanbod aan hulp bij financiën en schulden is op dit moment onvoldoende toegankelijk voor statushouders. Statushouders weten niet altijd waar ze aan moeten kloppen voor hulp. Daarnaast is het hulpaanbod vraaggestuurd: je moet zélf aan de bel (kunnen) trekken en je hulpvraag expliciet (kunnen) formuleren. Ook dit werpt een drempel op, overigens niet alleen voor statushouders. Wacht niet tot problemen zoals schulden zich manifesteren, maar biedt financiële hulp actief en laagdrempelig aan.

Kwetsbare groepen

Vrouwelijke statushouders profiteren minder van de ondersteuning, die gemeenten vanuit de Participatiewet aanbieden. Sommige gemeenten starten, als het een echtpaar betreft, een traject met degene die het snelste bemiddelbaar is naar werk. Meestal is dit de man, omdat hij eerder in Nederland was en meer werkervaring heeft. Als het gezin uitstroomt uit de bijstand, stopt de begeleiding. Hierdoor hebben vrouwen een lagere uitstroom naar werk en worden rolpatronen en beeldvorming over 'minder kansrijke vrouwen' onbedoeld bevestigd.¹¹ Daarnaast hebben we signalen dat vrouwelijke statushouders lessen missen vanwege de zorg voor hun kinderen, of zelf pas aan hun inburgeringstraject beginnen nadat hun partner dat heeft afgerond. Ook de inburgering van zwangere vrouwen is een aandachtspunt.⁸ Grosso modo zijn vrouwelijke statushouders wat minder snel en makkelijk bemiddelbaar naar werk, ook omdat zij meestal geen (recente) werkervaring hebben. Zij hebben meer ondersteuning nodig dan ze op dit moment krijgen. Het nieuwe stelsel biedt aanknopingspunten om deze vrouwen langer en intensiever te begeleiden. Zorg dat daarbij voldoende aandacht wordt besteed aan het ontdekken van vaardigheden en talenten en oriëntatie op de arbeidsmarkt. Tussenstappen zoals vrijwilligerswerk kunnen nuttig zijn, maar zorg dat het daar niet bij blijft en vrouwen de kans krijgen om in te stromen op de arbeidsmarkt.

Jonge statushouders zijn extra kwetsbaar om langdurig in de bijstand te belanden.focusandblur / stock.adobe.com

Perspectiefvol

Ook voor andere groepen statushouders die ver(der) van de arbeidsmarkt staan, geldt dat zij of nog geen ondersteuning richting werk krijgen of dat zij een aanbod van maatschappelijke participatie krijgen, waarbij niet duidelijk is of en hoe dit bijdraagt aan het vergroten van de participatiekansen.¹² Juist voor deze groepen zoals analfabeten, (een deel van de) Eritrese statushouders en nareizigers, is een intensieve aanpak nodig. Dit geldt in het bijzonder voor analfabete jonge statushouders. Gezien de criteria komen zij niet zomaar in aanmerking voor de onderwijsroute of de B1-route. Voorkom dat deze jongeren bestendig in de bijstand belanden.

De begeleiding van extra kwetsbare groepen kan in het nieuwe stelsel goed geadresseerd worden: het PIP en de verschillende leerroutes bieden mogelijkheden voor begeleiding op maat. De uitdaging zal zijn om de Z-route, die is gericht op mensen voor wie de onderwijs- of B1-route buiten bereik ligt, perspectiefvol te laten zijn, ook richting werk (op lange termijn). Denk na over het einddoel van de Z-route en zorg via maatwerk dat statushouders toch kunnen participeren, ook als dit langer duurt en/of intensievere begeleiding vraagt.

Deskundigheid

Kortom, de nieuwe inburgeringswet biedt aanknopingspunten om statushouders vanuit een integrale aanpak te helpen bij hun proces van integratie en participatie. Zij moeten de kans krijgen om Nederlands te leren in verschillende settingen: in de les maar ook in de praktijk, zoals op het werk. Klantmanagers spelen een belangrijke rol bij het ondersteunen en begeleiden van statushouders. Rust deze professionals via deskundigheidsbevordering en intervisie toe om hen op maat en perspectiefvol te ondersteunen. De komende jaren zullen moeten uitwijzen of het nieuwe inburgeringsstelsel statushouders inderdaad beter in staat stelt een plekje in de Nederlandse samenleving te verwerven.

Noten

1. In dit artikel richten wij ons op inburgeringsplichtige vluchtelingen. Ook andere migranten die van buiten de EU komen, moeten inburgeren. Voor een overzicht, zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/nieuw-in-nederland/vraag-en-antwoord/moet-ik-als-nieuwkomer-inburgeren.
2. Algemene Rekenkamer (2017). Inburgering: Eerste resultaten van de Wet inburgering 2013. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
3. Blom, M., Bakker, L., Goedvolk, M., Van der maas-Vos, G. & Van Plaggenhoef, W. (2018) Inburgering: Systeemwereld versus leefwereld. Evaluatie Wet Inburgering 2013. Barneveld: Significant.
4. Kahmann, M., De Winter-Koçak, S., De Gruijter, M. & Razenberg, I. (2018) VluchtelingenWerk IntegratieBarometer 2018. Een onderzoek naar de ervaringen van vluchtelingen met inburgering. Amsterdam: VluchtelingenWerk Nederland. Het citaat is afkomstig uit deze publicatie.
5. Razenberg, I., Kahmann, M., De Gruijter, M. & Damhuis, E. (2018). Monitor gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding 2018. Het belang van blijvende aandacht voor (stappen naar) werk. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving.
6. Kamerbief Hoofdlijnen Veranderopgave Inburgering. 2 juli 2018.
7. Kamerbrief Stand van Zaken Veranderopgave Inburgering. 25 juni 2019.
8. Van Hal, L. & Razenberg, I. (2018) Meer jongvolwassen statushouders naar school: een kwestie van samenwerken?! Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving.
9. Witkamp, B., Klaver, J., Razenberg, I., De Gruijter, M., Panhuijzen, B. & Verweij, S. (2019) Gezondheid en participatie. Een verkennende studie naar de rol van gezondheid van vergunninghouders bij de gemeentelijke dienstverlening richting werk en participatie. Amsterdam/Utrecht: Regioplan, Verwey-Jonker Instituut, Movisie en Pharos. & Razenberg, I. & Asmoredjo, J. In 2019 te verschijnen onderzoek naar de relatie tussen gezondheid(sproblemen) en inburgering. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving.
10. Van Rooijen, M., Kahmann, M., Elferink, J. & Avric, B. (2018). Financiële en sociale zelfredzaamheid van nieuwkomers. Een verkenning van het landelijke en lokale beleid. Utrecht: Kennisplatform Integratie en Samenleving.
11. Razenberg, I., Kahmann, M. & De Gruijter, M. (2018) 'Mind the gap: Barrières en mogelijkheden voor de arbeidsparticipatie van vluchtelingenvrouwen. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving. & De Gruijter, M. & Hermans, L. (2019, te verschijnen) Vrouwelijke statushouders op weg naar werk? Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving.
12. De Gruijter, M., Razenberg, I. & Tinnemans, K. (2019, te verschijnen) Monitor Gemeentelijk Beleid Arbeidstoeleiding Statushouders. Utrecht: Kennisplatform Integratie & Samenleving.