Nieuwe kwijtscheldingsregel Awb versus kwijtschelding P-wet: wat te doen!
DOOR Gjalt Schippers
Foto: iStock
Om de schulden van de getroffen toeslagouders kwijt te schelden was een wetswijziging nodig. Razendsnel is dit geregeld met een kwijtscheldingsbevoegdheid in de Algemene wet bestuursrecht. Een mooie oplossing. Maar wat betekent dit voor de vorderingen onder het regime van de Participatiewet?
De Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb is in Mei 2020 ingediend bij de Tweede kamer [1]. Binnen een half jaar is de wet aangenomen door beide Kamers van de Staten generaal en gepubliceerd in het Staatsblad [2]. De directe aanleiding was de evaluatie van de geldschuldenregeling van de Algemene wet bestuursrecht (BW) uit 2013[3]. De toeslagenaffaire en de roep om een streep te zetten door de schulden van de getroffen ouders hebben dit wetsproces versneld. Met een Koninklijk Besluit van 2 februari jl is de wet afgelopen 1 april in werking getreden [4]. Een zekere voortvarendheid kan de wetgever in deze niet ontzegd worden!
Beide kamers hebben het wetsvoorstel als hamerstuk afgedaan.
Sterker nog, de inhoud kon op dusdanige instemming van beide kamers rekenen dat deze beide het wetsvoorstel als hamerstuk hebben afgedaan. Wat maakt deze wet van belang om te bespreken? Het gaat dan met name om het nieuw ingevoerde artikel 4:94a Awb. Dit nieuwe artikel creëert een wettelijke grondslag voor een algemene kwijtscheldingsbevoegdheid voor bestuursrechtelijk geldschulden. Gaat dit enige invloed hebben op de vorderingen zoals wij die voorbij zien komen onder het regime van de Participatiewet (PW)? Of sterker: ondergraaft dit wettelijk voorschrift de bevoegdheid van het college om vorderingen PW kwijt te schelden? Dit is een punt van aandacht voor gemeenten en ook zeker een punt van zorg.
Overheid als schuldeiser
De overheid is de grootste schuldeiser en de lastigste. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid [5] wees op de verantwoordelijkheid van de overheid voor een ‘doenbare’ regelgeving. Burgers kunnen in de schulden raken door voor hen onbegrijpelijke en onuitvoerbare regels. In het regeerakkoord van het huidige demissionaire kabinet staat dat zij een ‘krachtige inzet voorstaat om schuldenproblematiek die door de overheid veroorzaakt wordt te beperken. De overheid als schuldeiser komt een bijzondere verantwoordelijkheid toe om onnodige vergroting van schulden te voorkomen.’
Die verantwoordelijkheid geldt ook voor de complexiteit van het naast elkaar bestaan van civiel-, bestuurs- en fiscaalrechtelijke invordering, alsmede de afwijkingen in bijzondere wetten. Om de uitvoeringspraktijk daarbij te helpen zijn er diverse initiatieven ontplooid [6]. Ook de Nationale Ombudsman heeft in zijn rapport ‘Invorderen vanuit het burgerperspectief’ [7] de behoefte aan maatwerk onderkend. De Evaluatiewet wil aan deze complexiteit een einde maken door uniformering en vereenvoudiging van het kwijtschelden van bestuursrechtelijke geldschulden.
Wettelijke bepaling versus bevoegdheid materiewetten
Het nieuwe artikel breekt met de uitgangspunten van de vorige schuldenregeling Awb. Destijds is bewust afgezien van een algemene kwijtscheldingregeling. De wetgever was de mening toegedaan dat een dergelijke regeling beter in de diverse bijzondere wetten geregeld kon worden. De bevoegdheid tot kwijtschelding was alleen aan de orde als niet al op grond van een ander wettelijk voorschrift een bevoegdheid tot kwijtschelding voor een bestuursorgaan bestaat. Het lijkt alsof dit nu wordt omgedraaid. [8]
Het nieuwe artikel bepaalt dat je als bestuursorgaan, dus ook gemeente, een geldschuld geheel of gedeeltelijk kunt kwijtschelden als de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn tot en met de invordering te dienen doelen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Dit is conform het in de Awb vastgelegde evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 tweede lid Awb) in. Dit beginsel behoort tot de Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB). Het benadrukt nog eens dat de nieuw ingevoerde kwijtscheldingsregeling alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast.
Uitzonderlijke omstandigheden
Wat precies onder uitzonderlijke omstandigheden moet worden verstaan is niet toegelicht. Het lijkt mij iets om nader uit te werken. Wat is de invloed van deze nieuwe bepaling op de bepalingen rond terugvordering van de PW? Zoals altijd zit the devil in the details. Zo ook hier: ‘..tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald’. Met andere woorden: het uitgangspunt is dat als er in een desbetreffend wettelijk voorschrift al iets bepaald is rond kwijtschelding dit als Lex Specialis regel voorrang geniet boven de nieuw ingevoerde algemene regel rond kwijtschelding. In de PW kennen we in artikel 58 lid 7 een bepaling waarin iets geregeld is rond het afzien van terugvordering.
De bepaling gaat alleen op voor vorderingen die gebaseerd zijn op het eerste lid van artikel 58 PW te weten de zogenaamde verplichte terugvorderingszaken in verband met een schending inlichtingenplicht. Het zevende lid van artikel 58 geeft daarmee het bedoelde wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:94a Awb. Beetje kort door de bocht: pas na tien jaar komt de kwijtscheldingregeling in beeld. Daarvoor geldt als hoofdregel terugvordering of verdere terugvordering. Nu is terugvordering of verdere terugvordering iets anders dan kwijtschelding en invordering.
Terugvordering is geen invordering
Wat je in de praktijk ziet is dat deze termen door elkaar heen gebruikt worden, wat een heldere uitvoerbaarheid niet ten goede komt. Terugvordering is nog geen invordering. Kwijtschelding is geen terugvordering. Het zijn alle te onderscheiden rechtsgevolgen en daarmee ook te onderscheiden begrippen. Het maakt dat de nieuwe bepaling van artikel 4:94a vooralsnog alleen in beeld komt bij vorderingen die als grondslag artikel 58 lid 2 PW hebben. De meeste gemeenten hebben daarvoor lokaal beleid geformuleerd vaak inclusief bepalingen rond kwijtschelding. In die zin voegt de nieuwe regeling niets toe.
Of toch wel? Ook hier zit the devil wederom in the details. In de Memorie van Toelichting op het nieuwe artikel wordt uitdrukkelijk stil gestaan bij het kostenaspect van bestuursrechtelijke geldschulden. De Memorie zegt dat het belangrijk is dat extra kosten steeds zoveel mogelijk moeten worden voorkomen… Vooral bij mensen met schulden! Daar heeft de betrokkene allereerst zelf een verantwoordelijkheid in, zo is in de toelichting op het artikel te lezen.
Geen betalingscapaciteit
In zijn algemeenheid is dit standpunt van de wetgever te onderschrijven. Immers, het onbetaald laten van schulden is in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de schuldenaar zelf. De schuldeiser kan in beginsel zijn vordering op het gehele vermogen van de schuldenaar verhalen. Voldoet deze niet vrijwillig aan zijn zelf aangegane verplichting dan komen de consequenties daarvoor ook geheel voor zijn eigen rekening en risico. Dat er dus in het kader van de invordering kosten in rekening worden gebracht is niet onredelijk.
Niet betalen van een schuld kan een signaal van bredere problemen zijn.
Echter, in de toelichting staat nog meer als het gaat om de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden: het bestuursorgaan dient echter ook alert te zijn op het feit dat het niet betalen van een schuld, met name bij particulieren, een signaal van bredere problemen kan zijn. In dat geval kan een andere aanpak dan zonder meer invorderen, waarbij bijvoorbeeld een betalingsregeling wordt getroffen, geboden zijn. Als duidelijk is dat er geen sprake is van onwil om te betalen, maar dat betrokkene niet over enige betalingscapaciteit beschikt, kan kwijtschelding een oplossing bieden. Het kan bovendien verdere escalatie van problemen voorkomen. Voor dergelijke gevallen biedt artikel 4:94a Awb de bevoegdheid, ‘tenzij bij wettelijk voorschrift anders is geregeld.’
Onderzoeksverplichting
De nieuwe kwijtscheldingsregel in de Awb is een regel van regelend recht, zo staat te lezen. Het maakt dat er rekening mee moet worden gehouden dat in sommige gevallen een andere regel moet gelden. Dit laatste stukje tekst in de Memorie van Toelichting is interessant. Het geeft immers helder aan dat er een zekere onderzoeksverplichting op het bestuursorgaan, dus ook gemeente, over de vraag of er, bij niet betaling van de bestuursrechtelijke geldschuld, aan de kant van de burger sprake is van betalingsonmacht dan wel betalingsonwil.
Saillant, zeker gezien het feit dat er sinds de invoering van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet er bij iedere burger te allen tijden wel wat te halen valt. In dit licht is het ook belangrijk om na te denken als bestuursorgaan over het belang van het regelen van kwijtschelding door middel van beleidsregels. Dit is wat de meeste gemeenten ook gedaan hebben. Van beleidsregels, die haar grondslag dus vinden in 58 lid 2 Pw, kan op grond van artikel 4:84 Awb in bijzondere omstandigheden worden afgeweken. Je zou zeggen, niks aan het handje.
Individueel geval
Toch is het niet onverstandig om over dit nieuwe voorschrift in de Awb na te denken. Beleidsregels zijn immers niet gelijk te stellen aan een wettelijk voorschrift. Het is een aparte categorie van besluiten van algemene strekking in ons bestuursrecht. Van beleidsregels kun je door middel van artikel 4:84 Awb, op grond van bijzondere omstandigheden, afwijken. Met andere woorden: maatwerk verrichten in het individuele geval. Dat gaat niet op voor een wettelijk voorschrift. Op grond van deze nieuwe bepaling is de insteek van de wetgever dus nu: kwijtschelding op grond van een wettelijk voorschrift. Geeft de wetgever daarmee tevens aan dat kwijtscheldingbevoegdheden op grond van beleidsregels nu niet meer de bedoeling is?
Gjalt Schippers is opleider in het sociaal domein, ADR register mediator en lid van het Projectteam pilot stelselherziening rechtsbijstand.
Noten
[1] Kamerstukken 35477
[2] Publicatiedatum 9 december 2020
[3] W. den Ouden e.a., De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling. Titel 4.4 Awb geëvalueerd, Den Haag: WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie 2013 (bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29279, nr. 194).
[4] Staatsblad 2021, 68
[5] Rapport: Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief of zelfredzaamheid.
[6] www.prettigcontactmetdeoverheid.nl + via die website te verkrijgen handleiding geldschulden. Pionier-traject ‘Behoorlijke en effectieve invordering’.
[7] Rapport Nationale Ombudsman 9 februari 2019, nr. 2019/005
[8] Zie ook de Memorie van Toelichting bij deze wet
