Hoe te zorgen voor echt ontzorgen van statushouders
Veel statushouders die hier hun leven proberen op te bouwen lopen tegen grote uitdagingen aan. Een daarvan is het complexe Nederlandse financiële systeem met inkomsten uit verschillende bronnen. Daardoor lopen statushouders financiële risico’s. Het Verwey-Jonker Instituut onderzocht hoe gemeenten hen kunnen ontzorgen.
DOOR Andrew Britt
Het complexe Nederlandse financiële systeem kent inkomsten uit verschillende bronnen: de zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget, kinderbijslag, de algemene bijstand, et cetera. Er is ook een veelheid aan soorten vaste lasten: de huur, gas, water, stroom, zorgverzekering, nationale en gemeentelijke belastingen, et cetera. Allemaal verdeeld over verschillende partijen, die de bedragen storten of innen op verschillende dagen in de maand en met een verschillende frequentie.
Voor veel mensen die hier opgroeien is dit al een uitdaging, laat staan als je hier net woont en een heel andere achtergrond hebt. Verder moeten statushouders als nieuwkomer voor het eerst toeslagen aanvragen, waarvan het tot dertien weken kan duren voordat ze gestort worden. Statushouders lopen hierdoor meer risico om in problematische schulden raken. Het probleem dat de overheid probeert op te lossen door het ‘financieel ontzorgen’ in de Wet inburgering 2021 is dan ook levensgroot. Is het financieel ontzorgen zoals nu bedacht de beste manier?
Uit de pilots ‘Veranderopgave Inburgering, thema Ontzorgen’ die het Verwey-Jonker Instituut geëvalueerd heeft, komen een aantal haken en ogen naar voren. Tegelijkertijd zien we ook positieve uitkomsten van de pilots. En zien we kansen voor gemeenten om goed voorbereid te zijn en hopelijk hiermee knelpunten te minimaliseren.
Financieel ontzorgen
De ‘Handreiking Financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid’ van Divosa omschrijft financieel ontzorgen als volgt: ‘De verplichte ontzorging wordt uitgevoerd door de gemeente en bestaat uit het vanuit de bijstandsuitkering betalen van de huur, de rekeningen voor gas, water en stroom en de verplichte zorgverzekering. De ontzorging duurt zes maanden en gaat in op het moment dat het recht op bijstand ontstaat.’
De doelgroep (‘bijstandsgerechtigde asielstatushouders’) is verplicht mee te werken aan de wettelijke periode van financieel ontzorgen. De verplichte periode van zes maanden ontzorging eindigt alleen voortijdig indien het recht op bijstand eindigt. Is de gemeente van mening dat financiële ontzorging na de verplichte zes maanden nog steeds nodig is, dan kan deze op individuele basis worden voortgezet op grond van artikel 57 uit de Participatiewet.
Een deel van de statushouders is wantrouwig richting de overheid en geeft de financiën niet graag uit handen.
En juist het verplichte karakter van het financieel ontzorgen knelt bij gemeenten. Het aan de hand van de brede intake bieden van ‘inburgering op maat’ is een belangrijk onderdeel van de nieuwe wet. Waarom moeten gemeenten dan hetzelfde traject van financieel ontzorgen inzetten voor zowel een statushouder die analfabeet is als een statushouder die in het land van herkomst bijvoorbeeld accountant was?
Niet voor alle statushouders
‘Maar waarom is dat een probleem?’ kan je je afvragen. ‘Dan wordt die spreekwoordelijke accountant toch ook even zes maanden ontzorgd?’ Uit de pilots bleek echter dat een deel van de statushouders wantrouwig is richting de overheid, en niet graag hun financiën uit handen geeft. Daarnaast bleek het financieel ontzorgen een stuk complexer en foutgevoeliger dan de gemeenten van tevoren dachten. Door deze complexiteit kwam het voor dat er fouten werden gemaakt. Bijvoorbeeld rekeningen die dubbel werden betaald, maar ook rekeningen die niet werden betaald.
Dit leidde begrijpelijkerwijs tot stress onder de statushouders. Uiteraard kunnen er ook fouten optreden als de statushouder het zelf regelt (al dan niet samen met een vrijwilliger). Maar juist de combinatie van de verwachtingen (‘ik word ontzorgd’) met het optreden van fouten, zorgde voor die extra onrust. Mensen hebben zelf geen grip op hun financiën, en zijn vervolgens bang dat er buiten hun zicht om fouten gemaakt worden. Dus hoewel er wel degelijk een bepaalde groep statushouders is die baat heeft bij het financieel ontzorgen, zoals laaggeletterden en analfabeten, geldt dit niet per se voor alle statushouders.
De knelpunten
Wat leren we uit de pilots over financieel ontzorgen? Wat maakt het financieel ontzorgen zo complex en foutgevoelig? Uit de pilots die het Verwey-Jonker Instituut evalueerde, blijkt een aantal factoren een rol te spelen.
1) De foutgevoeligheid heeft deels te maken met de complexiteit van de huidige Nederlandse (financiële) systematiek: de afhankelijkheid van verschillende toeslagen en kwijtscheldingen die bij verschillende organisaties aangevraagd moeten worden. Het feit dat toeslagen op verschillende momenten worden uitgekeerd. De wijze waarop de bijstandsuitkering wordt berekend. Et cetera. Voor gemeenten is veel tijd nodig geweest om de processen van te voren uit te werken en ook gaandeweg kwamen zij nog veel onverwachte vraagstukken tegen. Bij het aanvragen van de incasso’s kunnen foutjes worden gemaakt, en er is niet altijd bekend wie er overzicht houdt wanneer er iets fout gaat. Zo gaven geïnterviewde vrijwilligers aan dat waar zij zelf vroeger met de statushouder konden handelen om fouten recht te zetten, dit nu weer doorgegeven moest worden aan een medewerker bij de gemeente, wat het geheel niet sneller maakt.
Het aandeel deelnemers dat als voldoende financieel zelfredzaam werd ingeschat steeg van 15 procent naar 45 procent.
2) Voor het financieel ontzorgen is het nodig om af te stemmen met een veelheid aan partijen. Sommige daarvan, zoals woningcorporaties, hebben meer ervaring met (samenwerking met) gemeenten. Andere partijen, zoals energieleveranciers of zorgverzekeraars, minder. Het afstemmen kost veel tijd, meer tijd dan waar partijen op hadden gerekend. Bovendien hebben statushouders qua zorgverzekering en energieleveranciers keuzevrijheid, wat het er niet makkelijker op maakt voor gemeenten.
3) Eén van de belangrijkste knelpunten die alle pilotgemeenten tegenkwamen, is het feit dat het een aantal maanden duurt voordat alle toeslagen gestort worden, en dat de bijstandsuitkering zonder toeslagen vaak te laag is om alle wettelijke vaste lasten te kunnen betalen en voldoende leefgeld over te houden. Nu is deze afhankelijkheid van toeslagen niet nieuw en het speelt natuurlijk niet alleen bij deze groep. Bij het financieel ontzorgen spelen echter een aantal complicerende factoren: als de toeslagen binnenkomen, komen zij standaard binnen op de rekening van de statushouder. Echter, de gemeente heeft de toeslagen nodig om de vaste lasten te betalen. Om over de toeslagen te beschikken moeten gemeenten dus werken met (een variant op) budgetbeheer, en moet de statushouder een machtiging invullen zodat de gemeente over de toeslagen kan beschikken. Als deze machtiging niet tijdig wordt geregeld, worden de toeslagen alsnog gestort op de rekening van de statushouder en moet de gemeente dit vervolgens (grotendeels) invorderen. Dit leidt bij de statushouder niet tot een beter begrip van hoe financiën werken.
Inkomensgat overbruggen
Het advies aan gemeenten is dan ook snel te beginnen met de voorbereiding op het financieel ontzorgen, voor zover dat niet al gebeurt natuurlijk. Betrek hier de verschillende afdelingen van de gemeente en eventuele uitvoerende (regionale) diensten bij. Betrek ook de maatschappelijke partners die verantwoordelijk zullen zijn voor de maatschappelijke begeleiding van de statushouders.
Hou rekening met het feit dat er een inkomensgat overbrugd moet worden van een aantal maanden. Dat kan via bijvoorbeeld giften, een overbruggingskrediet, of het op papier rood laten staan van de statushouder op de budgetbeheerrekening. Kies een vorm van ontzorgen waarbij je als gemeente kan beschikken over de toeslagen, bijvoorbeeld een vorm van budgetbeheer.
Stimuleren
Wat verder uit de pilots blijkt, is dat het stimuleren van financiële zelfredzaamheid cruciaal is. Sommige gemeenten deden en doen dit natuurlijk al. Wij hopen dat alle gemeenten het belang hiervan inzien en daar onder de nieuwe wet goed en tijdig op inzetten. Want het alleen doorbetalen van vaste lasten vanuit de bijstand maakt mensen niet financieel zelfredzamer. Zonder aandacht voor het (meer) financieel zelfredzaam maken van statushouders ben je feitelijk alleen maar potentiële problemen vooruit aan het schuiven.
Hoewel niet als verplicht onderdeel in de wet opgenomen, gingen de pilotgemeenten voortvarend aan de slag met het organiseren van groepstrainingen en individuele begeleiding gericht op het vergroten van de financiële zelfredzaamheid. Vaak uitgevoerd door vrijwilligers vanuit verschillende maatschappelijke organisaties. Uit de pilots blijkt dat dit werkt. Vrijwilligers en professionals zijn gevraagd aan het begin en aan het eind van het traject de financiële zelfredzaamheid van deelnemers (statushouders) in kaart te brengen. Het aandeel deelnemers dat als voldoende financieel zelfredzaam werd ingeschat door de betrokken professionals en vrijwilligers steeg van 15 procent naar 45 procent.
Groepssamenstelling
Veel van de geïnterviewde deelnemers waren bovendien enthousiast over de groepstraining en begeleiding. Bijvoorbeeld over het krijgen van informatie over hoe financiën werken in Nederland, het kunnen uitwisselen van ervaringen, en de ruimte voor het stellen van vragen. Statushouders waren vooral geïnteresseerd in onderwerpen als verzekeringen, werk vinden in Nederland, het voorkomen van onnodig dure aankopen en de internetbankieren-apps. Betrokkenen geven aan dat het mooi is als er tijdens de training een koppeling gemaakt kan worden met de praktijk van de statushouder. Dan kunnen de deelnemers er samen met hun individuele begeleider direct mee aan de slag en komt de informatie beter aan.
Het helpt als een vrijwilliger vergelijkbare ervaringen heeft.
Hoe de groepen voor de trainingen samen te stellen is een punt om rekening mee te houden. Dat wil zeggen, in de situatie dat de instroom van te huisvesten statushouders groot genoeg is om überhaupt criteria te overwegen in het samenstellen van groepen. Er zullen grote niveauverschillen zijn bij de statushouders. Tijdens de pilots werden de meeste groepen ingedeeld op herkomsttaal. Betrokkenen geven aan dat zij in de toekomst eerder een indeling willen maken op basis van bijvoorbeeld opleidingsniveau. Dit maakt het eenvoudiger om aan te sluiten op het niveau en behoeften van de deelnemers. Wel betekent dit soms het moeten werken met meer verschillende tolken en dus hogere tolkkosten.
Verder blijkt uit de pilots dat het helpt om te werken met vrijwilligers en professionals (voor begeleiding en training) die interesse in en ervaring met de doelgroep hebben. Een bepaalde mate van culturele sensitiviteit is nuttig. Extra helpend volgens veel geïnterviewden is als een vrijwilliger iemand is die een soortgelijke ervaring heeft meegemaakt als de nieuwkomer.
Ontzorgen makkelijker
Hoe minder foutgevoelig het financieel ontzorgen is, hoe beter voor de statushouder. Het financieel ontzorgen wordt makkelijker als alle bronnen van inkomsten eenvoudig en tijdig bij gemeenten komen, en niet zoals nu deels bij statushouders (toeslagen) en deels bij gemeenten. Gemeenten willen hier graag in gefaciliteerd worden, maar hebben tegelijkertijd soms ook de neiging om dingen ‘op hun eigen manier’ te willen.
Als er, via bijvoorbeeld convenanten, afspraken te maken zijn met partijen als de Belastingdienst, het COA, met energieleveranciers, et cetera, dan betekent het dat gemeenten uniform moeten werken op een aantal punten. Uiteindelijk zijn zowel gemeenten als de partijen met wie zij samenwerken hiermee geholpen. Voor gemeenten vereenvoudigt het de uitvoering, en voor partijen die regionaal of landelijk werken zorgt het dat zij niet geconfronteerd worden met ruim 300 verschillende werkwijzen en verzoeken vanuit gemeenten.
Tot slot
Hoewel dit een veel groter thema is dan alleen het financieel ontzorgen, blijkt uit het onderzoek weer dat het vereenvoudigen van het Nederlands financieel systeem met zijn diverse geldstromen helpend is voor de uitvoering. De data waarop en de frequentie waarmee deze stromen gestort of geïnd worden, spelen een grote rol in de uitvoerbaarheid in het algemeen en in het ontzorgen in het bijzonder. Het op lange termijn vereenvoudigen van het Nederlands financieel systeem is daarom het nastreven waard.
Andrew Britt is senior onderzoeker bij het Verwey-Jonker Instituut. Het eindrapport over de pilots is hier te lezen.
