Er bestaat wel veel onderzoek over de effecten van schuldhulpverlening, maar nog nauwelijks over de wijze waarop de toegang is geregeld. Nu is er nieuw onderzoek dat gemeenten helpt bij beleidskeuzes.
DOOR Annika Meekel
Vanaf 2004 ben ik werkzaam binnen de schuldhulpverlening en ik ben er altijd van overtuigd geweest dat de schuldhulpverlening mooie kansen biedt voor mensen met financiële problemen. Ik heb als auditor bij de NVVK [1] veel organisaties bezocht en de bevlogenheid en professionaliteit van de schuldhulpverleners die ik daarbij ben tegengekomen, bevestigden keer op keer mijn indruk dat een eenmaal lopend schuldhulpverleningstraject doorgaans leidt tot een oplossing van de financiële problemen. Schuldhulpverleners kennen hun cliënten en doen graag alles wat binnen hun mogelijkheden ligt om een succesvolle regeling tot stand te brengen. Toch is een oplossing niet voor iedereen weggelegd. Dat blijkt uit cijfers die we inmiddels allemaal kennen en helaas ook uit de negatieve geluiden die we regelmatig horen over de gemeentelijke schuldhulpverlening. In mijn werk heb ik natuurlijk dossiers gezien waarin dingen mis zijn gegaan (en vaak alweer zijn rechtgezet) en trajecten die niet soepel lopen, maar dit zijn echt uitzonderingen.
Afhaken voor de toegang
Waar ik geen zicht op heb, dat zijn de dossiers die er niet zijn. Mensen die misschien wel bij de gemeente aankloppen voor hulp, maar met een aanvraagformulier en checklist naar huis worden gestuurd en niet meer terugkomen. De mensen die de weg niet weten, de stap niet willen of durven te zetten of (vlak)bij de toegang afhaken om wat voor reden dan ook.
In het ene geval volstaat een aanmelding op een bierviltje, in het andere geval is een compleet ingevuld aanvraagformulier nodig.
Gemeenten moeten volgens de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening laagdrempelige schuldhulpverlening aanbieden. Gemeenten hebben tegelijkertijd grote beleidsvrijheid, waardoor de toegang overal anders wordt ingericht. Dit is voor mij de aanleiding geweest om voor mijn Master Bestuurskunde een afstudeeronderzoek [2] te doen naar de invloed van de inrichting van de toegang tot de schuldhulpverlening op het vervolgtraject en op andere beleidsterreinen. Mijn veronderstelling was dat laagdrempelige schuldhulpverlening leidt tot besparingen op het vervolgproces van de schuldhulpverlening en op andere beleidsterreinen binnen het sociaal domein. Wat gebeurt er bijvoorbeeld als een gemeente de toegang tot schuldhulpverlening regelt in wijkteams?
Het onderzoek
De centrale onderzoeksvraag luidt: hebben de inrichting van de toegang tot schuldhulpverlening en de daaraan ten grondslag liggende keuzes invloed op het vervolgproces en de mate waarin een beroep wordt gedaan op het brede sociale domein? Om hier een antwoord op te vinden heb ik literatuuronderzoek verricht, cijfers verzameld bij gemeenten en schuldhulpverleners, beleidsmedewerkers en andere stakeholders geënquêteerd en geïnterviewd.
Aan het onderzoek hebben 31 gemeenten meegewerkt, waarvan 21 kleine gemeenten, drie middelgrote en zeven grote gemeenten. Ik heb bekeken welk percentage van de inwoners is geregistreerd met een financiële hulpvraag en het aantal aangeboden schuldoplossingen (minnelijk en wettelijk). Aan de hand van deze cijfers heb ik het bereik en de effectiviteit in kaart gebracht. Van deze gemeenten zijn daarnaast gegevens verzameld van het percentage jongeren met jeugdhulp, achterstandsleerlingen, gebruik van de ggz, het aantal Wmo-cliënten per 10.000 inwoners en het percentage huurders van een corporatiewoning met een betaalrisico. De cijfers en trends zijn geduid door respondenten in verschillende rollen en functies in de enquêtes en interviews. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 2017 tot en met 2019. Ik heb 2020 niet meegenomen, omdat dit een uitzonderlijk jaar is geweest door corona en daardoor een vertekend beeld kan geven.
De toegang
De weg naar schuldhulpverlening lijkt voor mensen met financiële problemen niet altijd eenvoudig te zijn. Dat zien we als we kijken naar de cijfers van mensen die hulp zoeken voor hun financiële problemen. Toch blijk uit het onderzoek op basis van literatuurstudie en reacties van respondenten dat het overgrote deel van de gemeenten de toegang breed en laagdrempelig vormgeeft. Hulpvragers kunnen vaak terecht in een wijkteam en de meeste gemeenten doen in de periode waarop het onderzoek betrekking heeft aan vroegsignalering (het gebruik maken van signalen van betalingsachterstanden zoals huur en energie en outreachende hulpverlening, om in een zo vroeg mogelijk stadium hulp te bieden aan mensen met financiële problemen). Dit was al ver voordat het een wettelijke verplichting werd.
Registratie bij het eerste contactmoment en een opvolging helpt om de hulpvrager vast te houden.
Aanmeldingen kunnen meestal ook telefonisch worden gedaan. Grote gemeenten bereiken een groter percentage financiële hulpvragers dan kleine gemeenten. De samenstelling van de populatie en vooral schaamte lijken daarbij een rol te spelen. In grote gemeenten hebben mensen vaker problemen op meerdere leefgebieden. In kleine gemeenten is de sociale controle vaak groter, waardoor mensen met financiële problemen minder snel hulp zoeken uit schaamte.
Moment van registratie
Een belangrijke vaststelling is dat het moment van registreren een duidelijk effect heeft op het vervolgproces. Bij de ene gemeente wordt een hulpvraag direct geregistreerd en wordt iemand meteen toegelaten tot de schuldhulpverlening, in de andere gemeente gebeurt dat pas na aanleveren van stukken. Door het toepassen van een selectie, kan invloed worden uitgeoefend op de slagingskans van het vervolgtraject. Schuldhulpverleners hebben in de toegang een grote discretionaire ruimte en benutten deze ook. In het ene geval volstaat een aanmelding op een bierviltje, in het andere geval is een compleet ingevuld aanvraagformulier met alle bijlagen nodig om geholpen te worden. De succescijfers kunnen grotendeels worden verklaard door de selectie die plaatsvindt tussen de aanvraag van een screeningsgesprek en de formele aanvraag van een traject. Door hogere drempels op te werpen door voorwaarden op te leggen, zal een grote groep de hulpverlening niet vinden en de groep die wel geholpen wordt, zal sneller succesvol uitstromen. Andersom zal een laagdrempelige toegang leiden tot minder succesvolle schuldhulpverlening, omdat problemen vaak complex zijn. Gemeenten kunnen schuldhulpverlening juist benutten om mensen uit multiproblematische situaties te krijgen en dat vraagt om een brede en integrale toegang, waarbij breder naar de problematiek gekeken wordt en ook andere partijen zoals hulpverleners betrokken zijn.
Verschillen tussen gemeenten
In de grote gemeenten is de problematiek op andere beleidsterreinen over het algemeen groter dan de landelijke gemiddelden. Schulden en problemen in het gezin gaan hand in hand. Dit is een gegeven en geen effect van beleidskeuzes. Grote gemeenten hebben meer menskracht en budget om projecten op te zetten en daar ontstaan meer beleidsramen [3], doordat meer wijkgericht en integraal gewerkt kan worden dan in kleine gemeenten. Problemen, partijen en oplossingen weten elkaar in grote gemeenten vaker te vinden, waardoor het beleid wordt beïnvloed door de uitvoeringspraktijk.
Onderzoeksconclusie
De inrichting van de toegang tot schuldhulpverlening en de daaraan ten grondslag liggende keuzes hebben inderdaad invloed op het vervolgproces. Een brede, laagdrempelige en integrale toegang vergroot het bereik en heeft een positief effect op het vervolgproces. Het betrekken van een wijkteam verhoogt het bereik en het toevoegen van een schuldhulpverlener aan het wijkteam, verhoogt de doeltreffendheid van het vervolgproces.
Het onderzoek heeft niet aangetoond dat de inrichting van de toegang tot schuldhulpverlening en de daaraan ten grondslag liggende keuzes invloed hebben op de mate waarin een beroep wordt gedaan op het brede sociale domein. Wel is in eerder onderzoek aangetoond dat het vergroten van het bereik en vroegsignalering kostenbesparingen opleveren op andere beleidsterreinen.
Oproep aan gemeenten
Een duidelijke constatering is dat de verschillen tussen grote en kleine gemeenten groot zijn waar het gaat om bereik en effectiviteit, maar ook in de problematiek op andere beleidsterreinen. Het verschil tussen grote en kleine gemeenten is mogelijk te verklaren door het verschil in populatie. Het is goed dat gemeenten rekening houden met wat dit betekent voor de aanpak van schuldhulpverlening. Zij kunnen nadenken over hoe de schuldhulpverlening meer aangepast kan worden aan de behoeften van de inwoners van de eigen gemeente om het toegankelijker en effectiever te maken. Schaamte blijkt een grote belemmerende factor te zijn voor mensen om bij de schuldhulpverlening aan te kloppen. Hoe kan je dat als gemeente doorbreken, vooral als het gaat om een kleine gemeenten waar de sociale controle vaak groot is.
Wetenschappelijke kennis
Voor het maken van beleid is een politiek besluit nodig. Daarbij spelen psychologische factoren een rol. Het is daarom belangrijk om beleidskeuzes in perspectief te brengen en te onderbouwen. Hier zijn de beleidsmakers aan zet. Grote gemeenten hebben meer capaciteit en middelen voor projecten om uit te vinden wat werkt. Hieruit zijn goede voorbeelden voortgekomen, maar het is niet one size fits all. Een aanbeveling aan kleine gemeenten is om keuzes te maken op basis van wetenschappelijke kennis. Het is aangetoond dat het investeren in schuldhulpverlening een kostenbesparing oplevert. Kleine gemeenten kunnen meer investeren in projecten of pilots gericht op een integrale en laagdrempelige aanpak. Suggesties hiervoor zijn:
• Een schuldhulpverlener toevoegen aan één of meer sociale teams of wijkteams;
• Meer samenhang realiseren tussen schuldhulpverlening en jeugdhulpverlening;
• Jeugdgezondheidszorg toevoegen aan één of meer wijkteams;
• Registratie van de hulpvraag bij het eerste contactmoment, zonder eerst voorwaarden op te leggen zoals het aanleveren van informatie.
Door de effectiviteit in de toegang en het vervolgproces te monitoren en te evalueren, kan beoordeeld worden of een aanpak werkt.
Anonieme schuldhulpverlening
Omdat ook schaamte een rol lijkt te spelen in vooral kleine gemeenten, is een aanbeveling om te onderzoeken of en hoe (meer) anonieme schuldhulpverlening mogelijk gemaakt kan worden binnen de eigen gemeente. Gedacht kan worden aan multifunctionele gebouwen waar diverse disciplines zitten of een gezondheidscentrum, bibliotheek of ouderencentrum. Ook kan worden aangesloten op een landelijk platform als de Nederlandse Schuldhulproute [4].
In de toegang hebben medewerkers veel discretionaire ruimte. Een laatste oproep aan gemeenten is om inzichtelijk te maken wat het doel is van de aanmelding en dat te monitoren. Dit zorgt voor duidelijkheid en een uniforme werkwijze bij de uitvoerders. Een registratie bij het eerste contactmoment en een opvolging (bijvoorbeeld nabellen, vrijwilliger inschakelen of uitnodigen voor extra hulp) helpt om de hulpvrager vast te houden. Dit laatste is vooral een oproep aan de uitvoeringsprakrijk.
Annika Meekel is zelfstandig beleidsadviseur sociaal domein, gespecialiseerd in armoede en schulden.
Noten
[1] Iedere drie jaar doorlopen leden van de NVVK een audit om te kijken of zij voldoen aan de normen van de NVVK.
[3] Het stromenmodel (Kingdon & Thurber, 2011)
[4] Nederland zonder schuldzorgen | De Nederlandse Schuldhulproute
